董登新：养老保险全国统筹九大畅想

来源：养老与金融

养老保险全国统筹九大畅想

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新教授

中国养老金融50人论坛核心成员

目前全国已有2/3的省份实现职工基本养老保险基金全省统收统支，剩下的省份年底前必须实现。——从全省统收统支转向中央统收统支，已是一步之遥，只差临门一脚。

2017年10月，十九大报告明确提出：“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。”为此，人社部、财政部已作出相应部署，2020年底之前，必须完成职工基本养老保险省级统筹，而且第三轮国资划转充实社保基金的工作必须全面落实到位。养老保险全国统筹是实现制度公平与效率至关重要的一步。那么，养老保险全国统筹，未来的模样究竟是怎样的？

（一）养老保险全国统筹的实质是全国统收统支

众所周知，我国现行养老保险是双轨制的，它由两个制度构成：一是职工基本养老保险，主要覆盖对象为机关、事业单位、企业职工，以及部分灵活就业人员；二是城乡居民基本养老保险，其覆盖对象是没有资格或没有能力参加职工基本养老保险、年满16周岁、不在校的全部适龄劳动力人口。这两个制度相互补充，并形成了我国养老保险的“全覆盖”。

从终极目标来看，无论是职工基本养老保险，抑或是城乡居民基本养老保险，最终都必须实现全国统筹，这是一个不可逆转的大方向。但就目前而言，实现职工基本养老保险全国统筹更急迫，而且更有可行性。

目前，我国职工基本养老保险统筹层次较低，主要以县（市）统筹为主，也有少数省份实现了省级统筹，但全国统筹单位仍多达2000多个，职工基本养老保险基金零星分散地分布在2000多个“小水池”中，无法形成规模效应，各个分散的“小水池”各自为阵、余缺不均，这不仅导致行政管理成本高昂，制度效率低下，而且直接影响了养老保险互助共济的作用发挥，抗风险能力较弱。因此，我们急需将职工基本养老保险基金集中到一个“大水池”，实现全国统筹，以增强养老保险基金互助共济作用以及防范支付风险的能力。

职工基本养老保险全国统筹，其标志性特征是全国统收统支，具体地讲，就是全国所有参保人的缴费直接上缴给中央政府，并由中央政府直接给全国所有退休者发放养老金，其基金收付不与地方政府相干，它是完全独立于地方政府的。这样的养老保险制度是全国统一的，它没有地区差别，也没有行业差别，充分体现制度公平与效率。

（二）由税务机构统一征缴社保费用

目前我国社保缴费存在多种模式，一类是社保征收模式，即由社会保险经办机构负责征收社保费；另一类是税务征收模式，而税务征收模式又可分为两种：一是税务代征模式，即社会保险经办机构负责核定缴费数额，由税务部门负责征收；二是税务全责征收，即税务部门负责包括缴费数额核定、征收在内的全部征缴环节。

2018年3月中央发布的《深化党和国家机构改革方案》明确指出：为提高社会保险资金征管效率，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。2018年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》，明确从2019年1月1日起，各项社保费将交由税务部门统一征收。而这一改革将结束我国社保费“分征”格局，有效阻击企业漏缴、少缴社保问题，并为全国统筹奠定基础。

然而，2019年4月1日，国务院发布的《降低社会保险费率综合方案》重新作出规定：企业职工基本养老保险和企业职工其他险种缴费，原则上暂按现行征收体制继续征收，稳定缴费方式，“成熟一省、移交一省”；机关事业单位社保费和城乡居民社保费征管职责如期划转。这意味着原先确定于2019年1月1日开始由税务机构统一征缴社保费的工作安排暂时发生了一些改变，为了配合企业减税降费，企业社保五险缴费则仍维持现状征收，等待条件成熟后，再过渡到由税务机构统一征缴。但机关事业单位社保缴费及城乡居民社保缴费不会增加企业负担，因此，自2019年1月1日开始，机关事业单位社保缴费及城乡居民社保缴费，仍按原定计划直接改由税务机构统一征缴。不过，企业社保缴费全部改由税务机构征缴，最迟执行时间不能超过2020年底，这也是实现省级统筹的最后期限。

（三）全国社会保障基金理事会将担任受托人

目前全国社会保障基金理事会受托资产主要包括全国社会保障基金、做实个人账户中央补助金、基本养老保险基金、国有股减持或转持资产，以及2017年11月开始实施的国资划拨资产等。

在职工基本养老保险全国统筹后，全国社会保障基金将是理所当然、唯一合适的受托人，委托人则是人社部和财政部。

从欧美国家基本养老保险基金管理经验来看，作为受托人，全国社会保障基金理事会将来至少应该补充以下两大重要职能：

第一，精算与预测职能。目前全国社会保障基金理事会尚未设立专门的精算部，我们应该尽快设立精算部，并储备顶尖、一流的精算人才，将来通过对我国基本养老保险基金收支平衡精算，提供中短期（10年）和长期（50年）预测，并给出养老金“耗尽”的模型时点及理论风险警示，以便提醒政府提前作好风险应对。

第二，咨询与智库职能。目前全国社会保障基金理事会每年发布的年度报告内容十分简单，几乎不涉及基金收支平衡的动态分析，更没有相关制度改革的建议与风险警示，无法发挥咨询与智库的作用。借鉴欧美国家基本养老保险基金托管的经验，我们必须强化全国社会保障基金会政策咨询、决策支持的重要功能。

美国基本养老保险（OASDI）信托基金理事会的做法与经验，值得我们借鉴学习。全国社会保障基金理事会应该提前培养并储备优秀的精算人才，通过国际合作机制了解他国精算经验及模型方法，构建符合中国特色的全套精算及预测模式。

（四）全国将统一缴费基数上下限

2019年4月1日，国务院发布《降低社会保险费率综合方案》，首次提出要在全国范围内统一社保缴费基数计算口径：各省应以本省城镇非私营单位就业人员平均工资和城镇私营单位就业人员平均工资加权计算的全口径城镇单位就业人员平均工资，核定社保个人缴费基数上下限。尽管如此，各个省份具体执行的缴费基数仍是不统一的，甚至在各省内部采用的缴费基数标准也是不统一的。

以湖北省为例，2019社保核定年度缴费基数标准，分区域按下列三档执行：第1档：武汉市和省直，月标准为6233元；第2档：黄石市、十堰市、襄阳市、宜昌市、荆门市、随州市、恩施州，月标准为4800元；第3档：荆州市、鄂州市、孝感市、黄冈市、咸宁市、仙桃市、天门市、潜江市、神农架林区，月标准为4500元。用人单位应当在参保地社保缴费基数标准上限（即300%）、下限（即60%）范围内据实申报本单位职工的缴费基数。也就是说，同一个省内划出了三套缴费基数标准，很显然，这与“省级统筹”的距离还比较远。

不过，在2020年底之前，各省职工基本养老保险必须实现“省级统筹”，也就是说，到那时，湖北省的缴费基数上下限在全省范围内必须是统一的。

不过，在职工基本养老保险全国统筹后，各省所有参保人将统一采用“全国城镇单位就业人员平均工资”来确定缴费基数上下限，而不再有省域地区之间的差别。不难设想，在2020年后如果实现职工基本养老保险全国统筹，那么，全国只能执行统一的缴费基数标准，各省的缴费基数将不复存在。

（五）单位缴费比例最终极有可能降至12%

在职工基本养老保险缴费比例上，我们已于2016年5月1日起先将单位缴费从20%降至19%，又于2019年5月1日起再将单位缴费从19%降至16%，累计降幅达4个百分点，尽管如此，仍有一些省份或地区执行不一样的“本土”缴费政策，比方，浙江和广东两省早在2008年全球性金融危机爆发前后，就已经将职工基本养老保险的单位缴费比例降至14%，而福建省厦门市更早就将单位缴费比例降至12%，成为全国最低缴费标准。

很显然，少数地区的单位缴费采用更低的缴费比例，是变相地以社保缴费“优惠”来替代税收优惠政策，这会造成社保基金的变相损失及“隐形”流失；另一方面，对用人单位尤其是企业来说，也是极不公平的，它会造成不同地区“用工成本”的制度差异，可能导致企业因制度套利而被迫迁移注册地。正因如此，我们必须尽快地在全国范围内统一职工基本养老保险单位缴费比例，以便提前做好与全国统筹无缝对接的准备。

从理论上讲，较低水平的缴费比例更容易实现全国统筹，也更符合企业减税降费的精神，因此，我认为当职工基本养老保险全国统筹后，单位缴费比例极有可能逐步降至12%。理由有三：其一，在社保降费大背景下，缴费比例将“就低不就高”，厦门执行的12%单位缴费比例是全国最低缴费水平，要求其上调缴费比例的可能性不大。其二，根据国际惯例，灵活就业人员基本养老保险总缴费率应与职工基本养老保险总缴费率相等，而目前我国灵活就业人员缴费率为20%，在全国统筹后，若将单位缴费比例降至12%，再加上个人缴费8%，则正好等于20%，与灵活就业人员总缴费率相等。其三，将单位缴费比例降至12%后，基本养老保险总缴费率为20%，这与基本养老保险国际平均缴费水平大体靠近。

2016年OECD共有12个国家在设立基本养老保险制度的同时，还设有强制性私人养老金计划，两类缴费合计总费率平均为22.9%；而另有23个国家没有设立强制性私人养老金计划，其基本养老保险总费率平均为18.4%。由此可见，当我国职工基本养老保险单位费率降至12%时，雇主、雇员合计费率为20%，正好介于OECD国家两类制度的中间水平。

（六）男女法定退休年龄极有可能统一至60岁

目前我国男女法定退休年龄仍是多轨制的。截止2018年底，全国参加基本养老保险总人数为9.43亿人，其中，执行60周岁法定退休年龄的参保人占绝大多数，将近7.5亿人，它包括参加城乡居民基本养老保险的男性和女性人口共计5.24亿人，以及参加职工基本养老保险的男性人口2亿多人；相反，执行45岁、50岁、55岁法定退休年龄的参保人主要是参加职工基本养老保险的女姓人口，合计仅有1亿多人。

由此可见，无论是遵从制度公平，或是遵从“少数服从多数”的原则，我国的男女法定退休年龄都应该尽早统一至60周岁。尤其是近来年我国社保正在大幅降费，这一定会降低缴费积累，加大养老金支付压力，与此同时，在人口老龄化背景下，我国劳动力供给更加短缺，因此，将男女法定退休年龄统一至60岁，既能对冲社保降费、缓解养老金支付压力，又能有效增加劳动力供给。更何况，从世界大多数国家来看，统一男女法定退休年龄，并将退休年龄延长至65周岁，已成大势所趋。

事实上，早在1935年，美国就将男女法定退休年龄统一为65岁，2027年将进一步延长至67岁。在OECD的35个国家（不含2018年加入的立陶宛）中，共有13个国家现行男女法定退休年龄介于60周岁至65周岁之间，另外22个国家现行男女法定退休年龄达到或超过65周岁，其中，挪威、冰岛、爱尔兰、拉脱维亚四国的男女法定退休年龄均达到了67岁。

另据OECD统计，在2015年至2017年间共有三个国家提高了法定退休年龄，它们分别是：丹麦将在2030年将男女法定退休年龄延长至68岁；芬兰则将男女法定退休年龄从63岁延长至65岁，每年延长3个月，荷兰则在2022年将领取基本养老金的年龄提高至67岁零3个月。此前，加拿大和波兰决定将男女法定退休年龄延长至67岁。

（七）缴费年限延长至20年比较适度

法定退休年龄与最低缴费年限，是基本养老保险给付的两道门槛标准，二者缺一不可。从人的生命周期来看，从20岁至60岁是最佳劳动年龄，在这40年中，除掉大学学习和生病休息，一生工作的时间至少可长达30年，因此，将参保人最低缴费年限确定为20年，是比较科学可行的。目前我国基本养老保险规定的最低缴费年限是15年，很显然，这一最低缴费年限规定与世界主要国家相比，是存在显著差距的。

以美国基本养老保险为例，它虽然没有对缴费年限作出具体规定，而是明确规定了退休应该达到的最低缴费积分，但从理论上折算，美国基本养老保险最短缴费年限可折算为10年，不过，这只是退休的门槛条件之一，因为美国男女现行法定退休年龄为66岁，十年缴费下限规定很容易达标。然而，在美国退休金给付公式中，它却自动“默认”了35年的最低缴费年限，如果缴费年限短于35年，则退休金计算就会自动打折扣。也就是说，如果在美国正常退休并拿到标准退休金，必须要同时满足两个条件：第一，缴费满35年；第二，年满66周岁。

在实行弹性退休制度的国家，一般都设定了部分给付与完全给付的两种缴费年限门槛。比方，在OECD国家中，最短缴费年限为15年，如斯洛文尼亚、西班牙及土耳其；最长缴费年限为45年，如比利时。在波兰，男性最低养老金缴费年限为25年，女性缴费年限为21年，它还决定在2022年将提高至25年；法国最低养老金缴费年限为41.5年，瑞士获完全养老金给付的缴费年限分别是：男性44年，女性43年；而瑞士最低养老金给付的缴费年限男女均为35年。

事实上，世界各国都在提高法定退休年龄，一方面，这既能提高养老金的支付水平，缓解财务支付压力，另一方面，又能通过延迟退休时间而增加缴费年限，这有利于改善养老金长期财务收支平衡。尤其是在我国，提高最低缴费年限，也可以有效对冲社保降费的支付压力。

（八）基本养老保险给付替代率可能会降至50%左右

目前世界各国大多流行三支柱养老保障体系，它所体现的是“三方责任”原则，这是一个多层次的养老保障架构，它分别由国家主导的基本养老保险、雇主创设的补充养老保险，以及家庭或个人投资安排的自我养老储蓄所构成。在人口老龄化的今天，单一依赖其中任一支柱或主体，都是难以维系安全的老年退休生活的，因此，它必须要三支柱共同支撑，而且三个支柱各有分工、相互互补、缺一不可。

作为第一支柱的基本养老保险，其主要作用是底线保障，防止老年贫困，而不是充分保障；作为第二、三支柱的私人养老金，则是第一支柱公共养老金的重要补充。几乎所有国家都规定基本养老保险必须是强制实施的，而对于私人养老金计划则有自愿和强制之分。相比之下，强制性制度覆盖面广，养老金给付总替代率更高。

以OECD的35个国家为例，第一支柱基本养老保险给付替代率超过 50%的国家共有10个，它们只有第一支柱，而没有第二、三支柱，这些国家分别是意大利、奥地利、卢森堡、葡萄牙、西班牙、土耳其、法国、匈牙利、芬兰、希腊；而OECD其他25国的基本养老保险给付替代率均低于50%，但它们大多拥有强制或自愿的私人养老金计划。比方，英国基本养老保险给付替代率仅为22.1%，但加上私人养老金后，它的总替代率就达到了52.2%；同样，美国基本养老保险给付替代率仅为38.3%，但其总替代率（含私人养老金）却高达71.3%；德国基本养老保险给付替代率仅为38.2%，但其总替代率（含私人养老金）也高达50.9%。

在非OECD国家中，印尼基本养老保险给付替代率仅为34.3%，但其总替代率（含私人养老金）却达到了62.1%。而印度、中国、阿根廷、巴西、沙特等国基本养老保险给付替代率均超过60%，但这些国家几乎都不存在私人养老金。比较特殊的情形是俄罗斯，它的基本养老保险给付替代率仅为15.8%，再加上少许的私人养老金后，其总替代率也只有33.7%。

按照OECD测算，我国基本养老保险给付平均替代率为76%。在社保大幅降费后，中国基本养老保险给付替代率有可能、也有必要降至50%左右，但配套的改革措施必须跟上，即快速做大做强私人养老金计划，尤其是企业年金，这将是未来中国三支柱养老保障体系的最大短板与弱项。

（九）养老金调整指数化、自动化、常态化

随着物价水平和工资水平的不断上涨，基本养老保险给付也应“水涨船高”，进行相应调整，以确保老年保障的安全性不受影响。从OECD成员国来看，基本养老保险给付水平年度调整，一般采用指数化方法计算，它有6种不同的调整方法：（1）指数化调整单盯物价水平涨跌，采用这一类方法的国家最多，如美国、法国、意大利、加拿大、瑞典、希腊、智利、土耳其、墨西哥等；（2）指数化调整单盯平均工资水平涨跌，采用这类方法的国家较少，主要有德国和荷兰；（3）指数化调整综合考虑物价与工资涨跌情况而定，如英国、日本。（4）指数化调整综合考虑物价和生活成本，如澳大利亚等；（5）指数化调整综合考虑物价和GDP，比方，葡萄牙；（6）“拍脑袋”式调整，这只是个别国家，比方，奥地利，其基本养老保险给付水平调整没有固定公式和目标参数，而是通过一次性行政决策机制进行临时调整，带有较强的短期性、主观性和随意性。

近几年来，OECD国家的基本养老保险给付绝对水平虽然没有下降，但养老金给付水平的增长速度却普遍都在下降。这其中的原因之一，是自金融危机以来经济增速的放缓，当然更有养老金财务筹资能力不足的问题。

目前，我国职工基本养老保险退休金发放水平经过连续十多年高达10%的调整后，一方面退休金基数已然不低，另一方面，我国近年来经济增速明显放缓，为此，2015年我国首次将养老金增速调低至6.5%左右，2017年进一步调低至5.5%左右，2018年再调低至5%左右。总体而言，今后我国退休金增速不会低于CPI涨幅，也不会高于GDP增速，但如何更加科学精准地计算全国退休金发放水平的统一增长速度，仍需要借鉴欧美国家的经验，建立一套中国特色的指数化、自动化、常态化调整机制。