强化公共文化服务的地方立法保障

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确要求提升公共文化服务水平，将“公共文化服务体系和文化产业体系更加健全”纳入“十四五”时期经济社会发展主要目标之中。公共文化服务是以满足人民群众基本文化需求、实现和保障公民基本文化权益为目标的公共服务，对于提高社会文明程度，提升公共文化服务水平具有重要意义。公共文化服务体系是公共文化产品和服务提供、制度和系统建设的统称，是政府向人民群众提供公共文化服务的实现途径和保障体系。我国2017年施行的《公共文化服务保障法》确立了公共文化服务的基本原则，健全完善了公共文化设施建设、公共文化服务提供等多项法律制度，为我国公共服务体系建设提供了规范基础。

同时，公共文化不同于一般的公共事务，具有明显的地域性，不同地域的公民有不同的文化习惯。所以在中央立法的指导下，各地还应该根据实际情况进行富有特色的地方立法，地方立法是保障人民公共文化权益的细化规定，全国许多省份正在因地制宜推动公共文化服务保障的法治化，积累了不少宝贵的经验。但整体来说，我国公共文化服务地方立法还存在一定的滞后性，且在数量结构、立法技术和立法内容等方面也还有诸多需要完善之处，需要进一步探讨和解决。

加快公共文化服务地方立法进程。公共文化服务所承载的“文化软实力”，是一项长远的公益事业，要强化地方政府保障公共文化服务的动力，除了政策引导和鼓励外，还应以立法手段为公共文化服务建设提供刚性保障。当前从立法数量上看，公共文化服务地方性法规整体数量不多且还难以有效回应各地人们的基本公共文化服务需要。就目前公共文化服务保障地方性法规数量和地方立法规划来看，地方性法规与规范性文件数量结构还不平衡，规范性文件的数量远超地方性法规的数量，其效力位阶较低，功能与作用相对受限。因此，应当优化公共文化服务地方性法规与规范性文件数量结构，加快制定公共文化服务地方性法规，并加大地方性法规的适用力度。

改进立法技术。第一，提高立法的精细化水平。地方立法具有实施性、补充性、探索性的特性和功能。实施性，即对上位法进行细化立法，对上位法的原则规定细化量化、延伸拓展，与上位法实现无缝衔接，使其更具有可操作性。补充性，即从当地实际需要出发，在立法权限范围内，通过立法解决因法律缺位而制约本地区改革发展稳定的突出问题。探索性，即对国家尚未制定法律或者行政法规的地方事务出台创制性规定，以解决地方经济社会发展中某些领域无法可依的问题。但当前在公共文化服务领域，地方立法的精细化程度不高，同质化现象还比较严重；地方立法文本的公共文化服务保障内容条目大多依照国家法律的规定设置，仍然是原则性的规定较多，具体细化可操作的规定较少，地方立法的优势还没有充分发挥出来。第二，地方性法规的体例结构编排有待进一步科学。一方面，公共文化服务立法从本质上来说是为了保障公民的文化权益，具有公益性，从这个意义上来说，其属于社会法的范畴，需要通过管理予以保障；另一方面，公共文化服务具有导向作用，必须由政府对其进行合理的培育、引导。这种双重属性必然会传导至立法中，这就要求公共文化服务立法具有“保障”属性与“促进”属性。前者突出其保障的强制性与权威性，更多地体现为义务性规范，后者更多地体现为激励性规范，当前在有的地方性法规中，体现“保障”作用的义务性规范类和“促进”类的倡导性规范混合出现，缺少条理清晰的排列，应当进一步强化立法技术，使立法文本内部更加协调和科学。

完善立法内容。第一，完善保障措施内容。保障措施是公共文化服务有序开展的重要基石，也应当是公共文化服务地方立法的主要内容，不同类型的保障措施亦对应着立法文本整体篇章编排，保障措施内容如有缺失，易造成立法文本体例编排的疏漏。《公共文化服务保障法》以专章形式规定保障措施的内容，对上位法所规定的保障措施，地方立法应当依据本地区实际情况予以细化，增强可操作性。此外，在立法上要重视人、财、物的保障配备，主要关注经费保障措施、专业人才队伍建设、社会力量参与公共文化服务供给三个重要方面；重视文化行政管理部门公共文化服务工作的考核监督，包括绩效考评、引入第三方的考核评价制度、资金审计制度以及公共文化服务需求反馈咨询机制等。第二，立法体现地方特色。地方立法是对国家法律、行政法规的具体化。上位法已经进行原则性规定的方面，地方立法应当尽量减少原则性规定，强化具有实质性的内容，并力求简明适用，但当前地方立法应当体现的地方特色还不明显，同质化现象较重，不利于因地制宜地推进公共文化服务建设。地方立法的“有特色”是为解决地方的特殊问题。针对性强的地方立法能够使当地的改革与发展获得专门的法律保障，较强的可操作性为地方立法落到实处提供保证，避免地方立法对上位法的重复。

保持一定的开放性。尽管当前的公共文化服务立法发展迅速，也取得了不少成果，但是公共文化服务是一个正在发展的领域，会随着经济社会的发展变化而不断变化，需要在实践中不断强化认识、把握规律，各个地区在该领域遇到的问题、工作推进的进度差异明显，不能一味强调地方立法的速度和规模，而应当充分考虑各地实际情况。例如少数民族的公共文化服务问题、新增城市人口的文化权益保障问题等，还需要各地在立法时秉持一种适度开放的理念，保持前瞻性，为未来的修订、完善留有一定的空间。（何青洲 王婧贤）